夏秋，预备立宪的事务开始了。1905年底至1906年初，清政府五大臣终于走出了国门，对西方政治进行考察。五大臣出洋考察出发时间的延期是富于戏剧性的（初为载泽、徐世昌、绍英、戴鸿慈与端方，后徐世昌和绍英由尚其亨和李盛铎替换）。1905年10月24日，在五大臣的专列即将开动之时，遭革命党人吴樾炸弹阻止[1]——这表明虽然政府已经着手改革，而革命党人已完全失去耐心。事件引起不同看法，新闻舆论议论纷纷，甚至一度引起盛宣怀和袁世凯对立宪的阻止。由于主张立宪的人数众多且国家危机在即，出洋考察无法阻挡。1905年12月19日戴鸿慈与端方由上海出洋，主要考察了日本、美国、德国、奥地利、俄国和意大利，并游历了北欧国家丹麦、瑞典、挪威、荷兰以及瑞士；载泽、尚其亨、李盛铎于1906年1月14日带领湖北、奉天、广东、湖南、江西等省派出的官绅离开上海出国考察，考察日本、美国、英国、法国和比利时。半年之后，他们回国异口同声地主张推行立宪政体。9月1日，他们和所有朝廷官员都知道了立宪工作即将展开。
没有证据表明这次安排五大臣出洋考察是出自清廷应付，事实上，在随行人事的安排上也尽可能安排“见识开通”的人，大臣们沿途招揽海外留学生，甚至深入到留学生的寓所去探访邀请。结果，除了选派中央与部分地方官员外，也有留学生参与。基于对于随员专业性的要求，事实上，也有革命党人渗入其中，利用其局，例如参与孙樾暗杀五大臣的杨笃生也是载泽随行队伍中的一员。最为有效的是，端方在熊希龄的建议下，在日本请求杨度（1875-1931）以及梁启超草拟宪政考察与研究文件，杨提交了《中国宪政大纲应吸收各国之所长》，梁的报告是《实施宪政程序》。考察回国提交的重要文件是载泽的《奏请宣布立宪密折》和端方的《请定国是以安大计折》两份力主立宪的文件。端方说：
中国今日正处于世界各国竞争之中心点，土地之大，人民之众，天然财产之富，尤为各国之垂涎，视之为商战兵战之场。苟内政不修，专制体制不改，立宪政体不成，则富强之效将永无所望。⋯⋯由此论之，则中国欲国富兵强，除采取立宪整体之外，盖无他术矣。[2]
不过，基于中国的制度习惯，端方建议参照日本明治维新实现立宪的步骤与防范，先行宣布立宪，让全国上下有所准备，他建议用15到20年去筹备立宪。载泽清楚慈禧的内心，所以，他在主张立宪的文件中，列出17项以便说明君主立宪仍然能够保证君主掌握统治大权。他强调说，如果实行立宪，则可以做到皇位永固、外患较轻、内乱可弭。改革派的态度急促而具体，1906年8月25日，戴鸿慈与端方又奏请改定官制。根据载泽等人条陈的折件，从8月25日至28日，慈禧组织了一次有醇亲王载沣和北洋大臣袁世凯参加的王公大臣们讨论立宪问题的系列会议。基于每个人的地位和立场，与会者的看法各不相同，孙家鼐、荣庆、铁良等主张缓办；袁世凯、奕劻、徐世昌、张百熙则希望立即开始；而载沣和瞿鸿机强调预备。无论如何，在8月29日奕劻“面奏两宫，请行宪政”的三日后[3]，即1906年9月1日，清廷发布“预备仿行立宪”上谕，这是清政府准备推进立宪政治的正式宣告。上谕没有规定立宪的具体时间，但强调了从改革官制着手——这也是会议中大多数与会者的意见。9月4日，为官制改革设置的办事机构编制馆建立，编制馆提出了五条基本原则，第一条就是“采用君主立宪国官制”，也涉及到了暂时不考虑议院的设立，但编制的基本原则里明确了三权分立，先从行政和司法厘定。官制改革涉及到从中央到地方几乎所有官员的重新定位和未来是否继续在政府任职的可能性，因此是一场不得已以立宪政体为目标而实际上涉及到从中央到地方各级各方利益与权力重新分配的复杂政治博弈，因而引起了官场普遍的骚动与恐惧。不过，复杂的较量已经不简单限于立宪派和反对派之间——尽管改革使王公贵族加上太监们的喧闹与哭诉让慈禧为难到觉得“真不如跳湖而死”[4]，而更多地是立宪派内部的分歧，其中，不少人认为袁世凯操纵官制改革似乎不太顾及立宪政体的标准要求[5]。这场自上而下的体制改革最后以1907年9月4日袁世凯和张之洞两人被任命为军机大臣暂告段落，表面上，二人尤其是袁世凯失去了对军队的控制。但是，朝廷内部各种反对之声除了表明此时立宪改革的复杂性之外，也并没有找到有效措施去阻挡预备立宪的趋势，改革的各项措施也具有向立宪政体过渡的特征，例如减少军机大臣，权力更多地分散到各部尚书；各部官员不限于满汉各一的安排；行政与司法开始分离；准备增设资政院、审计院和海军部。
统计历史学的文献可以为我们提供1900年到1911年之间民族工商业的发展速度，不过，1902年2月22日上海商业会议公所的成立和1904年1月清政府颁发《商会简明章程》足以说明问题。根据这样的章程，各地成立的商务总会、分会以及村镇的商务公所可以为投资与经营者提供商务诉讼、调查商情、受理设立公司、申请专利以及处理破产等业务，到1911年，全国绝大多数省份设立了商会（总会56个，分会669个以及不可统计的若干商务公所）。全新的经济结构与运作模式很自然地将人们引导到协商、讨论、互助以及参与合作或共同投资的经济事务中，资本主义的民主方法开始迅速渗透于民族工商业，例如上海工商人士于1905年成立了上海城厢内外总工程局，目的是实现共同意志、行业自治以及抵抗地方政府的控制——工程局甚至还可以建立治安队伍、实施公用事业管理以及分享地方税权，实际上，这类举措已经涉及到了制度问题。1904年上海总商会发起的历时8个月的抵制美货运动产生了强烈的影响力，之后所有国内经济事务的变化，例如收回路权、矿权的运动，都有民族工商人士尤其是他们组织的商会参加，这表明，新的社会成分已经开始了他们的力量的呈现，并有了越来越清楚的经济和政治诉求。当“预备仿行立宪”上谕宣布之后，主张立宪的岑春煊便借用工商力量力促企业家张謇组织立宪团体推动立宪。1906年12月16日，上海绅商成立“预备立宪公会”，会员以投票方式选举15名董事，郑孝胥为会长，张謇和汤寿潜为副会长。直至1910年，会员增至374人，分布国内十多个省份，并有香港、澳门以及南洋范围的人士参加。公会创办《预备立宪公会报》（1908年2月29日，1910年改为《宪志》旬刊，进而改为《宪志日刊》、《宪报》），涉及宪政的所有知识都有介绍例如宪法、国会、官制、自治以及政党。在政府缺乏专业人手，并需要帮助的时候，“预备立宪公会”甚至协助地方自治的建立和咨议局的成立，以及参与商法的编制。早期能够提及具有影响的立宪团体还有1906年12月以马相伯[6]为总干事的上海宪政研究会、吉林自治会、杨度组织的宪政公会[7]、广东以绅商为主体的粤商自治会。
自1907年2月13日从保皇会改名的帝国宪政会更名之后，康有为和梁启超就将其宗旨定为“君主立宪”，并为能够回到国内推进立宪工作而四处运动清政府满族高官开放党禁。10月，梁启超与蒋智由[8]、徐佛苏[9]等人在日本组建政闻社，改《新民丛报》为《政论》。政闻社宣布的政纲：
一、实行国会制度，建设责任政府；二、厘定法律，巩固司法权之独立；三、确立地方自治，正中央地方之权限；四、慎重外交，保持对等权利。
政闻社宗旨有三：
一、确定立宪政治，使国人皆有参与国政之权；二、对于内政外交，指陈其厉害得失，以尽国民对于国家之责任心；三、唤起国人政治之热心，及增长其政治上之智识与道德。[10]
这时，各类立宪组织在预备立宪期间事实上起到了理论宣讲、发动舆论以及唤起全国更多民众敦促清政府加速立宪预备工作的作用。
敦促清廷尽快推动立宪的压力来自革命党人的各类政治和暴力活动，尤其鉴于庚子以后革命运动越加激烈，甚至康梁同仁中也有赞同革命立场的情况。1907年7月6日，光复会徐锡麟在安庆组织巡警学堂学生起事，巡抚恩銘被击伤致死。这次暴力事件被《申报》（7月20日）第一次用照片的形式向读者发布新闻，产生巨大社会影响。这让清廷进一步感到恐惧，故希望抓紧时间尽快立宪避免革命。蒋智由在政闻社的媒体《政论》有这样的分析：“自皖抚被刺之后，又有五月二十八日（光绪年）预备立宪之上谕，固曰将以立宪而消暗杀革命之祸也。夫立宪足以消暗杀革命，且消暗杀革命除立宪外，亦更无第二之善法，此诚识者之所认同也。”[11]
1907年7月8日，清廷公布上谕，谓：“凡有实知预备之方施行之序者，准各条举以闻。”该上谕唤起了全国各个政府层级的官员出自不同目的上书讨论立宪政治。尽管上书文献透露出不同地位与观念的官吏的复杂意见，甚至有人（内阁中书黄运藩）仍然上书“请即罢议立宪”，但这没有影响袁世凯于1907年7月28日提交奏折《请赶紧实行预备立宪》。奏折提出了十条建议：1，昭告立宪；2，举人才；3，振国势；4，融满汉；5，行赏罚；6，明党派；7，立宪国制；8，设咨议院；9，地方自治；10，普及教育。无论袁世凯出自什么个人目的，没有人能够否认这十个建议的正当性。在提交奏折的同时，还有一个附片，提出：“请派大臣赴德日详考宪法”和“派王公近支赴英德学政治兵备”。附片的意思是，应该让政府官员进一步了解各国宪政的历史和现状，让更多的官员具备宪政知识以便履行立宪的工作。结果，清廷又于9月9日派出汪大燮、达寿和保守官员于式枚分别去英国、日本和德国考察。从已经发生的时间表上看，推动立宪的工作是急促的，就在袁世凯的奏折之后不久，又有一份《庆亲王奕劻等奏请改考察政治馆为宪政编查馆折》[12] 受到肯定，8月13日，清廷颁布设立宪政编查馆的上谕，这意味着一个具体从事改革的立法和推动执行的机构正式成立。由于宪政编查馆的职员大多数接受过留学专业知识训练[13]，十天后，《宪政编查馆办事章程》共计16条具折上奏，当天就予以批复。奏折明确现在这个机构不同于之前的考察政治馆仅仅是一个收集与整理文献的准备机构，而是立宪改革的领导中枢：制定法律条文、交付议院议决之后就诉诸推行。《章程》规定宪政编查馆设编制局、统计局以及相关科、处。职权范围非常具体：
（1）议覆奉旨交议有关宪政折件，及承拟军机大臣交付调查事件；（2）调查各国宪法，编订宪法草案；（3）考核法律馆所订法典草案[法典指民法、商法、刑法、刑事诉讼法、民事诉讼法等]，各部院、各省所订各项单行法[单行法指属于一事之章程、不属法典之各法而言]及行政法规[如改订管制任用章程之类]；（4）调查各国统计，颁成格式，汇集全国统计表及各国比较统计表。[14]
1907年10月19日，清廷命各省督抚在省会尽快设立咨议局，并预筹各府州县议事会。10月22日，奕劻等人又奏请在各省设立调查局，在各部院设立统计处，以配合宪政编查局的工作。
注释：
[1] 吴为革命党人。10月24日，吴借五大臣载泽、端方、戴鸿慈、徐世昌、绍英在正阳门准备乘车启程考察，试图引爆炸弹刺杀官员，操作不慎将自己炸死，载泽、绍英受伤。10月26日，慈禧更换了两人，指令考察队伍继续上路考察。端方、戴鸿慈一行于12月2日离京；载泽、尚其亨、李盛铎于12月11日离京。
[2] 转引自高放等著：《清末立宪史》华文出版社2012年版，第112页。
[3] 奕劻被认为受袁世凯收买。基于袁世凯位置和之前戊戌维新时期对光绪的出卖，自己也不是皇亲国戚宗室成员，以及清廷已经做出的预备立宪的决定，人们普遍认为袁世凯热心于君主立宪制有部分原因出自保护自己，避免光绪对历史的清算以及争取在未来的政治博弈中获得更多的资本。
[4] 陶湘：《东齐野语》，又见《辛亥革命前后》第29页。本书转引自侯宜杰著：《二十世纪初中国政治改革风潮》人民出版社1993年版，第79页。
[5] 袁世凯表现出对迅速组阁更为积极，他的确也指使编纂官制的人协助安排文件组阁，并让奕劻担任总理，自己为副总理，这样他可以利用内阁控制行政和人事权力，至少可以尽可能避免之前因为告发光绪而今改革已经展开遭至的报复清算。然而不少改革派反对立即设立责任内阁，因为这有违立宪的合法程序，即设立议院、执行立法、确立内阁。御史赵炳麟（1876-1927）当时就提出了自己对袁世凯的判断：“袁世凯自戊戌政变与皇上有隙，虑太后一旦升遐，必祸生不测，欲以立宪为名，先设内阁，将君主大权潜移内阁，己居阁位，君同赘疣，不徒免祸，且可暗移神器。”（赵炳麟：《谏院奏事录》卷1，第18页，本书转引自侯宜杰著：《二十世纪初中国政治改革风潮》人民出版社1993年版，第84页）
[7] 立宪运动中，杨度强调了制定宪法、建立责任内阁以及召开国会是政治革命的重要内容，而早早召开国会是一个前提步骤，他号召人们：“惟专心竭力以求国会之早成而已。既有国会，斯不患无宪法；且必有国会，而后能有程度较高之宪法。”国会的作用就是“改造责任政府之武器也”。基于与革命党人争夺时间和变革历史的权力，杨度甚至急切地呼吁召开国会应该是“惟一救国方法”。（参见《金铁主义说》，《中国新报》第1-6期，本书转引自侯宜杰著：《二十世纪初中国政治改革风潮》人民出版社1993年版，第179页。）在杨度的号召和引领下，大量呼吁尽快召开国会的文章陆续出现，到了1908年春天，全国各个报刊媒体已经导致“国会国会之声，日日响彻于耳膜”了（《论今年国民当全力为国会请愿一事》，《时报》1908年2月26-27日，转引自侯宜杰著：《二十世纪初中国政治改革风潮》人民出版社1993年版，第189页。）。杨度同时也利用他的宪政讲习会联络各地立宪人士、政治团体和学生，签名呼吁召集国会，为之后的和平请愿召开国会提供了范例。
[8] 蒋智由（1865-1929），浙江人，早年留学日本，参加过光复会。任《政论》主编。基本立场是君主立宪。
[9] 徐佛苏（1879—1943），湖南人，早年参与变法维新。戊戌变法失败，留学日本。二十九年，与黄兴等在长沙组织华兴会。之后任《新民丛报》撰述，鼓吹君主立宪，反对民主革命。与梁启超、蒋智由等在日本东京成立政闻社。1910年，立宪派创立《国民公报》，徐为该报主编。三次请愿失败后谓：“同人各返本省，向咨议局报告清廷政治绝望，吾辈决秘谋革命。”
[10] 参见梁启超：《梁启超自述：1873-1929》人民日报出版社2011年版中“政闻社宣言书”。
[11] 《政论》一号。本书转引自张玉法：《清季的立宪团体》北京大学出版社2011年，第228页。
[12] 考察政治馆于1905年11月25日配合五大臣出洋考察政治而设立，职责为“延揽通才，悉心研究，择各国政法之与中国治体相宜者，斟酌损益，篡定成书，随时递进，候旨裁定。”（《设立考察政治馆参酌各国政法篡订成书呈进谕》，《清末筹备立宪档案》上册，中华书局，1979年版，第43页。本书转引自尚小明著：《留日学生与清末新政》江西教育出版社2002年版，正文第6页）其中立法起草的成员是早稻田大学毕业的汪荣宝、东京法学院毕业的曹汝霖以及东京帝国大学毕业的张宗祥。初接受政务处领导，1906年11月政务处改名为会议政务处，以后会议政务处工作并入考察政治馆。
[13] 1907年档案记载，宪政编查馆有留学毕业回来的年轻人47人（其中留日学生41人），核心机构编制局职员共有21人，其中留学生占17人。
[14] 转引自高放等著：《清末立宪史》华文出版社2012年版，第206页。